Ordem Cronológica de Pagamento: O Que É, Consequências Pela Violação, Como funciona?

Neste artigo falaremos sobre a “Ordem Cronológica de Pagamentos”, que é uma das primeiras ilegalidades analisadas por contratados públicos quando a Administração Pública descumpre sua obrigação de pagar.

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O que é a Ordem Cronológica de Pagamentos?

A Nova Lei de Licitações, Lei nº 14.133/21, introduziu importantes inovações no universo dos Contratos Públicos, especialmente no que tange às regras de pagamento por parte da Administração Pública.

Uma das mudanças mais significativas é um novo regime para o dever de observância da ordem cronológica de exigibilidade dos pagamentos. Conforme o artigo 141 da Lei, o pagamento deve respeitar uma sequência baseada na categoria dos contratos e na fonte dos recursos, abrangendo as seguintes categorias:

Fornecimento de bens;
Locações;
Prestação de serviços;
Realização de obras.

A Lei estabelece que, em regra geral, os pagamentos devem seguir uma ordem cronológica precisa para cada fonte diferenciada de recursos, dentro de cada uma das categorias de contratos:

Nova Lei de Licitações, Art. 141. No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos:

I - fornecimento de bens;

II - locações;

III - prestação de serviços;

IV - realização de obras.

No âmbito federal, a Instrução Normativa nº 216 (ainda do ano de 2016), do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dispõe que o “pagamento das obrigações contratuais deverá observar a ordem cronológica de exigibilidade, a ser disposta separadamente por unidade administrativa”. Ou seja, prevê que cada Unidade Administrativa terá a sua própria ordem cronológica, dividida nas quatro categorias de contratos.

Mais recentemente, a Instrução Normativa nº 77/22 (editada após a Nova Lei de Licitações) da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia ratifica que a ordem cronológica de pagamentos se pauta por Unidade da Administração.

Apesar de essas normas terem aplicabilidade apenas para a Administração Federal, servem de baliza para todas as demais entidades da Administração Pública.

Quando ocorre a inclusão na Ordem Cronológica de Pagamentos?

A ordem cronológica de pagamentos é uma ordem de “exigibilidades”. E a obrigação se tornará efetivamente exigível no momento da liquidação formal do empenho.

A Instrução Normativa nº 77/22 da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia dispõe que o marco inicial da ordem cronológica é a “liquidação da despesa”:

Art. 5º A ordem cronológica de exigibilidade terá como marco inicial, para efeito de inclusão do crédito na sequência de pagamentos, a liquidação de despesa.

Considera-se “liquidação de despesa” o segundo estágio da despesa pública e consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, após a execução do objeto ou de etapa do cronograma físico-financeiro do contrato, conforme o caso. Lembre que os estágios da despesa pública são: (i) empenho, (ii) liquidação e (iii) pagamento.

É comum que a Administração, por previsão em edital ou contrato, condicione a inclusão do crédito na “fila de pagamentos” à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas, o que foge da previsão legal.

Como as Fontes de Recursos influenciam na Ordem Cronológica de Pagamentos?

Como visto, a ordem cronológica de pagamentos se submete ao seguinte regramento:

a) Unidade da Administração: cada unidade da Administração tem as suas respectivas ordens cronológicas. Unidade da Administração é “a repartição pública da administração direta não contemplada nominalmente no orçamento da união e que depende de descentralização externa ou descentralização interna para executar seus programas de trabalho”. (IN/DTN nº 10/91) e se diferencia da Unidade Gestora, que é “a unidade orçamentária ou administrativa investida de poder para gerir créditos orçamentários e/ou recursos financeiros”. (IN/DTN nº 10/91).
b) Categoria de contrato: cada unidade da Administração deve ter uma ordem cronológica por categoria de contrato, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços;
c) Fonte de Recursos: cada Fonte de Recursos tem sua ordem cronológica.

A classificação orçamentária por fontes/destinações de recursos tem como objetivo identificar as fontes de financiamento dos gastos públicos. As fontes/destinações de recursos reúnem certas naturezas de receita conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do orçamento público, essas fontes/destinações são associadas a determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos públicos.

Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o código de fonte/destinação de recursos exerce um duplo papel no processo orçamentário. Para a receita orçamentária, esse código tem a finalidade de indicar a destinação de recursos para a realização de determinadas despesas orçamentárias. Já para a despesa orçamentária, identifica a origem dos recursos que estão sendo utilizados.

Assim, o mesmo código utilizado para controle das destinações da receita orçamentária também é utilizado na despesa correlacionada, para controle das fontes financiadoras da despesa orçamentária e da correta aplicação dos recursos vinculados.

Esse mecanismo de fonte/destinação de recursos é obrigatório, em razão dos mandamentos constantes da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que dispõe em seu art. 8º, parágrafo único, e art. 50, inciso I, o seguinte:

Art. 8º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; (...)

Apesar de obrigatória a instituição de mecanismo de fonte/destinação de recursos para controle da origem e destinação dos recursos públicos, apenas em 2023 entrou em vigor uma padronização das Fontes de Recursos. Até então, cada ente estabelecia o seu próprio controle de recursos por fonte/destinação de recursos, sendo-lhe facultado adotar modelo próprio ou seguir o modelo adotado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para fins de consolidação das contas públicas.

Orçamentariamente, a natureza da receita orçamentária busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador. Entretanto, existe ainda a necessidade de identificar a destinação dos recursos arrecadados.

Para isso, a classificação por fonte/destinação de recursos identifica se os recursos são vinculados ou não e, no caso dos vinculados, identifica a sua finalidade. A destinação pode ser classificada em:

a. Destinação Vinculada: é o processo de vinculação entre a origem e a aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela norma;
b. Destinação Ordinária: é o processo de alocação livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades.

A criação de vinculações para as receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicação de recursos, seja para funções essenciais, seja para entes, órgãos, entidades e fundos. No entanto, deve-se observar ainda especificações infralegais, tipo de vinculação derivada de convênios e contratos de empréstimos e financiamentos, cujos recursos são obtidos com finalidade específica.

Quais as exceções permitidas à Ordem Cronológica de Exigibilidades?

Existem situações excepcionais que permitem a alteração da ordem cronológica de exigibilidades, que devem ser justificadas pela autoridade competente e comunicadas ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente. As situações que permitem tais exceções incluem:

Grave perturbação da ordem, emergências ou calamidades públicas;
Pagamentos a microempresas, pequenas empresas, agricultores familiares, produtores rurais pessoas físicas, microempreendedores individuais e sociedades cooperativas, quando houver risco de descontinuidade na execução do contrato;
Pagamentos de serviços essenciais ao funcionamento de sistemas estruturantes, com risco de descontinuidade comprovado;
Pagamentos relacionados a direitos oriundos de contratos em situações de falência, recuperação judicial ou dissolução da empresa contratada;
Pagamentos de contratos essenciais para garantir a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, com risco demonstrado de interrupção de serviços públicos essenciais ou da missão institucional.

O descumprimento injustificado da ordem cronológica de pagamentos pode resultar na responsabilização do agente público, conforme o § 2º do artigo 141 da Nova Lei de Licitações.

Além disso, o órgão ou entidade deve disponibilizar mensalmente, em uma seção específica de seu site, a ordem cronológica de seus pagamentos e as justificativas para qualquer alteração dessa ordem. Observa-se que essa obrigação raramente é cumprida.

Essas normas legais destacam a importância de um rigoroso controle na gestão de pagamentos pela Administração Pública, e as implicações jurídicas e materiais do não cumprimento são significativas. A implementação desse regramento busca promover a transparência, a eficiência e a equidade na alocação dos recursos públicos.

Há ordem cronológica para “parcelas incontroversas”?

Uma inovação importante da Nova Lei de Licitações, a chamada “parcela incontroversa” deve ser liberada no prazo previsto para o pagamento:

Nova Lei de Licitações, Art. 143. No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, a parcela incontroversa deverá ser liberada no prazo previsto para pagamento.

É de se deduzir que a parcela incontroversa deverá ser liquidada formalmente e encaminhada para pagamento. Se for liquidada, se tornará exigível e entrará na fila de pagamentos, observada a ordem cronológica.

É possível entrar na Ordem Cronológica de pagamentos apenas com o empenho e o canhoto da entrega?

Apesar de o empenho ser ato que “cria para o Estado obrigação de pagamento”, essa obrigação é condicionada ao Contratado cumprir a sua obrigação. Portanto, a mera existência da nota de empenho não garante posição na ordem cronológica de pagamentos.

Lei nº 4.320/94, Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Igualmente, a realização da entrega da mercadoria ou apresentação da medição não torna a obrigação da administração “exigível”.

Nova Lei de Licitações, Art. 140. O objeto do contrato será recebido:

I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo detalhado, quando verificado o cumprimento das exigências de caráter técnico;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais;

II - em se tratando de compras:
a) provisoriamente, de forma sumária, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, com verificação posterior da conformidade do material com as exigências contratuais;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais.

O Recebimento Provisório permite ingressar na Ordem Cronológica de Pagamentos?

No “recebimento provisório”, o contratado entrega o objeto e a Administração Pública o recebe provisoriamente, realizando um juízo inicial de aceitabilidade, sem uma avaliação completa da qualidade do objeto.

Neste momento o contratado não possui uma obrigação efetivamente exigível, conforme as regras que regem a Administração Pública.

Portanto, o mero recebimento provisório não garante inclusão na ordem cronológica de exigibilidades.

O Recebimento Definitivo permite ingressar na Ordem Cronológica de Pagamentos?

O “recebimento definitivo” é uma etapa importante do processo de constituição da exigibilidade da Obrigação, mas não conclui a liquidação formal da despesa.

No recebimento definitivo a Administração Pública realiza um exame completo para verificar se o objeto executado está em plena consonância com os termos do contrato. Esta verificação abrange aspectos como qualidade, prazo, condições e cumprimento de obrigações acessórias.

A Lei nº 14.133/2021 não fixa um prazo específico para o recebimento definitivo, que deve ser realizado à luz dos princípios da celeridade, da razoabilidade e da proporcionalidade.

O pagamento somente será exigível após o cumprimento das formalidades administrativas previstas e das obrigações acessórias pelo contratado, como a entrega de documentos exigidos por lei e contrato. Sem o recebimento definitivo, a Administração Pública não possui certeza quanto ao fiel cumprimento das obrigações contratuais.

A verdade é que o dever de pagamento surge apenas após o recebimento definitivo do objeto contratado e a formalização da liquidação do empenho.

Entre o recebimento definitivo previsto no Art. 140 da Lei nº 14.133/2021 e a realização da liquidação formal prevista no Art. 63 da Lei 4.320/64 , o contratado não possui uma obrigação efetivamente exigível, conforme as regras que regem a Administração Pública. Poderia a questão ser submetida ao Poder Judiciário, mas ainda não há exigibilidade administrativa.

Lei nº Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

Portanto, apenas o recebimento definitivo não garante inclusão na ordem cronológica de exigibilidades, dado que o dever de pagamento administrativo é condicionado à conclusão de uma “marcha”: a “marcha da despesa pública”.

A Administração pode fazer retenções no pagamento de Contrato Público Cumprido?

A obrigação da Administração de pagar conforme a ordem cronológica reforça o entendimento que o pagamento pela execução contratual devidamente realizada é obrigatório. Tendo ocorrido a execução correta do contrato, o pagamento é devido.

Este entendimento é corroborado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme decidido em diversos acórdãos, como no caso específico do AgRg no AREsp 67265/DF:

[...] III - Ao recurso especial interposto pela municipalidade foi negado provimento, com base na Súmula 568/STJ, em razão da jurisprudência da Corte encontrar-se pacificada no mesmo sentido da decisão recorrida: apesar de ser exigível a Certidão de Regularidade Fiscal para a contratação com o Poder Público, não é possível a retenção do pagamento de serviços já prestados, em razão de eventual descumprimento da referida exigência. Precedentes: REsp n. 1.173.735/RN, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 9/5/2014, RMS n. 53.467/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/06/2017, dentre outros.

IV - Os argumentos trazidos pelo agravante não são suficientes para alterar o entendimento prestigiado pela decisão atacada.

V - Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp n. 1.742.457/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 23/5/2019, DJe de 7/6/2019.)

O STJ afirmou que, apesar da exigência de regularidade fiscal para a contratação com a Administração Pública, não é permitido reter o pagamento de serviços já executados devido ao não cumprimento desta exigência no momento do desembolso. Fazer isso resultaria em enriquecimento ilícito da Administração e violaria o princípio da legalidade, uma vez que tal medida não está prevista no artigo 87 da Lei 8.666/93.

Embora a Administração possa realizar retenções de pagamento para garantir multas e reparar prejuízos causados durante a execução do contrato, essas retenções devem estar devidamente justificadas e limitadas ao valor dos danos ou multas aplicadas. Esta possibilidade legal é estabelecida pela Lei Geral de Licitações, que em seu artigo 139, inciso IV, permite a retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das multas aplicadas:

Nova Lei de Licitações, Art. 139. A extinção determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei, as seguintes consequências:

IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das multas aplicadas.(...)

Além disso, o artigo 156, § 8º estabelece que se as multas e indenizações forem superiores ao valor do pagamento devido pela Administração ao contratado, além da perda desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será cobrada judicialmente.

Nova Lei de Licitações, Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas nesta Lei as seguintes sanções:

§8º Se a multa aplicada e as indenizações cabíveis forem superiores ao valor de pagamento eventualmente devido pela Administração ao contratado, além da perda desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será cobrada judicialmente.(...)

Outra situação em que pode haver retenção de pagamento é a garantia do recolhimento de contribuições previdenciárias ou cumprimento de encargos trabalhistas relativos ao pessoal alocado na execução de contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra. Esta prática foi validada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão nº 1.214/2013.

Portanto, embora existam situações específicas que permitem a retenção de pagamentos, a regra geral é que a Administração Pública tem a obrigação legal de pagar pelos serviços ou bens fornecidos conforme os termos do contrato. A violação desta obrigação, sem justificativa legal, é considerada ilegal e pode resultar em enriquecimento ilícito por parte da Administração.

Quando o pagamento do Contrato Público é obrigatório?

O dever de pagamento pela Administração Pública é resultado da “marcha da despesa pública”, composta pelas etapas de empenho, liquidação e pagamento.

A ordem cronológica de pagamento depende justamente da exigibilidade da obrigação por parte da Administração. Caso a obrigação não seja exigível, logicamente não se pode impor que entre em uma “fila de pagamentos”.

Vamos explorar em que momento a obrigação em favor do contratado é exigível.

A Nova Lei de Licitações, nº 14.133/2021, não estabelece um prazo específico para o pagamento devido ao contratado pela execução do contrato, mas determina que a fase preparatória da contratação contemple a definição das condições de execução e pagamento (art. 18, III), que o edital contenha regras relativas à entrega do objeto e às condições de pagamento (art. 25) e que os contratos estabeleçam preço, condições de pagamento e critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento (art. 92).

Nova Lei de Licitações, Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: [...]

III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento; [...]

Art. 25. O edital deverá conter o objeto da licitação e as regras relativas à convocação, ao julgamento, à habilitação, aos recursos e às penalidades da licitação, à fiscalização e à gestão do contrato, à entrega do objeto e às condições de pagamento.

Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:

V - o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;

VII - os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o caso; [...]

A Lei refere-se à "data do adimplemento das obrigações" para marcar o início da mora administrativa em relação ao pagamento. A interpretação sistemática da Lei Geral de Licitações revela que o momento em que surge e se constitui o dever de pagamento está relacionado ao processo de realização de despesa pública, conforme estabelecido pela Lei nº 4.320/1964:

Lei nº 4.320/1964, Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, baseada em títulos e documentos comprobatórios do crédito.

§1º. Esta verificação visa apurar:

I. A origem e o objeto do que se deve pagar;

II. A importância exata a pagar;

III. A quem se deve pagar para extinguir a obrigação.

§2º. A liquidação da despesa por fornecimentos ou serviços prestados será baseada em:

I. O contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II. A nota de empenho;

III. Os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Este despacho só pode ser exarado em documentos processados pelos serviços de contabilidade.

Temos muita experiência na cobrança de órgãos públicos inadimplentes. O dever de pagamento somente surge após a liquidação da despesa, que consiste na verificação e comprovação de que todas as obrigações contratuais, principais e acessórias, foram devidamente cumpridas. A liquidação da despesa relativa a uma contratação pública é realizada por meio da gestão e fiscalização da execução contratual e dos recebimentos provisório e definitivo do objeto contratado.

A Ordem Cronológica de Pagamentos se aplica a Restos a Pagar?

Segundo a Instrução Normativa nº 77/22 da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, a despesa inscrita em restos a pagar não altera a posição da ordem cronológica de sua exigibilidade, não concorrendo com as liquidações do exercício corrente:

Art. 5º, § 4º A despesa inscrita em restos a pagar não altera a posição da ordem cronológica de sua exigibilidade, não concorrendo com as liquidações do exercício corrente.

“Restos a Pagar” são passivos já empenhados e liquidados mas ainda não quitados quando da virada do ano. Por vezes, se arrastam por vários anos. Para maiores informações sobre restos a pagar na perspectiva do Contratado Público, visite nosso Perguntas e Respostas.

Quando ocorre a troca da gestão administrativa, o desafio de manter a ordem cronológica de pagamentos é agravado pelo momento de transição, principalmente no primeiro ano de mandato de novos prefeitos e governadores, que frequentemente herdam dívidas classificadas como "restos a pagar".

A ordem cronológica de pagamentos, estabelecida pela Lei nº 8.666/93, determina que os pagamentos devem ser efetuados pela Administração Pública seguindo a ordem de exigibilidade das dívidas. Este método é projetado para proteger a isonomia e a moralidade, além de evitar tratamentos diferenciados, garantindo, assim, a previsibilidade de pagamento para os fornecedores.

Essas regras são especialmente pertinentes na transição de mandatos, eis que a nova gestão deve honrar as obrigações financeiras herdadas sem alterar a ordem estabelecida, a menos que a alteração esteja alcançada nas situações excepcionais acima analisadas. A mera alegação de falta de recursos não é aceita como justificativa para quebrar a sequência de pagamentos, dado que a responsabilidade das dívidas recai sobre a Administração Pública e não sobre o gestor.

O não cumprimento da ordem de pagamentos em restos a pagar pode resultar em sanções variadas, como a reprovação das contas da autoridade responsável até acusações de crime de responsabilidade ou improbidade administrativa, ressaltando a seriedade dessa obrigação legal e a importância de uma transição responsável do poder administrativo.

Como há o controle da Ordem Cronológica de Exigibilidades?

A Instrução Normativa nº 77/22, da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia ratifica que a ordem cronológica de pagamentos se pauta por Unidade da Administração, e o seu controle ocorre pelo acompanhamento do site da entidade. Trata-se de obrigação de transparência da Administração Pública disponibilizar online a ordem cronológica de pagamentos.

Art. 10. O órgão ou entidade deverá disponibilizar, mensalmente, em seção específica de acesso à informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos, bem como as justificativas que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem.

Quais as consequências da violação da Ordem Cronológica de Pagamento?

A violação da ordem cronológica de pagamento pode acarretar várias consequências legais e administrativas:

Responsabilização criminal dos Agentes Públicos: Os agentes públicos responsáveis pela inobservância imotivada da ordem cronológica podem sofrer penalidades criminais. A apuração de responsabilidade é conduzida pelos órgãos de controle, como os tribunais de contas.
Sanções Administrativas: Dependendo da gravidade da violação, podem ser aplicadas sanções administrativas aos responsáveis, que vão desde advertências até multas e outras penalidades previstas na legislação.
Impacto na Transparência e Confiança Pública: A não observância da ordem cronológica de pagamento pode afetar negativamente a transparência e a confiança pública na gestão dos recursos públicos. Isso pode resultar em questionamentos e críticas à Administração Pública, além de potenciais ações judiciais por parte dos credores prejudicados.
Enriquecimento Ilícito: Conforme entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), a retenção indevida de pagamentos por parte da Administração Pública, sem justificativa legal, pode configurar enriquecimento ilícito e violação do princípio da legalidade. Em tais casos, a Administração pode ser obrigada a realizar o pagamento devido e ressarcir eventuais danos causados.

Vale lembrar que quando a Administração não paga, incidem juros e correção monetária.

Portanto, as violações relacionadas à ordem cronológica de pagamentos podem resultar em consequências criminais, administrativas e cíveis em face dos Agentes Públicos envolvidos.

É crime subverter a Ordem Cronológica de Pagamentos?

A falta de pagamentos por parte da Administração Pública, somada a uma cultura imoral de que o gestor público pode “escolher quem receberá e quem não receberá”, levou à criação da norma que criminaliza a não observância da ordem cronológica de pagamentos, pelo Decreto-Lei nº 201/67, seguido por sua incorporação na Lei de Licitações (Lei 8.666/93, art. 5º), incluindo penalidades para essa prática. Essa previsão está disposta no Código Penal desde 2021:

Código Penal, Art. 337-H. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do contratado, durante a execução dos contratos celebrados com a Administração Pública, sem autorização em lei, no edital da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade: Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa.(Incluído pela Lei nº 14.133, de 2021)

Portanto, é crime pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade.

Qual o papel dos Tribunais de Contas em relação às Ordens Cronológicas de Pagamentos?

No artigo sobre a ordem cronológica de pagamento, os Tribunais de Contas foram mencionados em diversos contextos, refletindo suas funções de fiscalização e responsabilização na gestão dos pagamentos pela Administração Pública. Aqui estão os principais apontamentos sobre o Tribunal de Contas:

Comunicação sobre Exceções: A Lei nº 14.133/2021 estipula que qualquer alteração na ordem cronológica de pagamentos deve ser justificada pela autoridade competente e comunicada ao órgão de controle interno da Administração e ao Tribunal de Contas. Isso garante que tais exceções sejam transparentes e estejam sujeitas à fiscalização.
Responsabilização por Violação: O Tribunal de Contas tem o papel de apurar a responsabilidade dos agentes públicos que violam a ordem cronológica de pagamentos sem justificativa adequada. Afinal, o T.C. deve assegurar a aderência às normas legais.
Fiscalização da Transparência: Os órgãos e entidades devem publicar mensalmente a ordem cronológica dos pagamentos e justificar quaisquer alterações. O Tribunal de Contas é um dos órgãos responsáveis por fiscalizar a conformidade dessas publicações, assegurando que a Administração Pública mantenha a transparência em suas operações financeiras.

Esses pontos destacam a importância dos Tribunais de Contas no contexto da nova Lei de Licitações, ressaltando seu papel vital em promover a transparência e a legalidade nos pagamentos do setor público.

Como funciona a Ordem Cronológica de Precatórios? Em que se diferencia da Ordem Cronológica de Pagamentos de Contratos?

É importante não confundir a “Ordem Cronológica de Pagamentos de Precatórios” e a “Ordem Cronológica de Pagamentos de Contratos Públicos”.

A ordem cronológica de precatórios é um procedimento pelo qual o Estado realiza o pagamento de condenações judiciais, inclusive de casos de inadimplemento em Contratos Públicos. Os precatórios são requisições de pagamento expedidas pelo Judiciário quando o Poder Público é condenado a pagar certas quantias.

Constituição Federal, Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

O pagamento dos precatórios segue uma fila única para cada entidade devedora (União, Estados, Municípios e suas Autarquias e Fundações). O principal objetivo desta fila é assegurar uma ordem transparente e justa, baseada no princípio da isonomia, evitando-se preferências ou tratamentos desiguais entre os credores.

O funcionamento da ordem cronológica de precatórios ocorre da seguinte forma:

Listagem Anual: Os precatórios são listados anualmente, considerando a data de sua apresentação ao tribunal.
Orçamento: Os valores devidos são incluídos nos orçamentos das entidades devedoras para pagamento no ano seguinte.
Sequência de Pagamento: Os pagamentos são realizados na ordem em que os precatórios foram inscritos, respeitando-se a antiguidade das dívidas.
Preferências: Existem algumas prioridades legais, como idosos, portadores de doenças graves e pequenos valores, que podem alterar essa ordem, permitindo o pagamento antecipado.

Portanto, a “Ordem Cronológica de Pagamentos de Precatórios” e a “Ordem Cronológica de Pagamentos de Contratos Públicos” são institutos diferentes.

Existe Ordem Cronológica de Requisições de Pequeno Valor (RPV)?

As Requisições de Pequeno Valor (RPVs) são obrigações financeiras da Fazenda Pública originadas de condenações judiciais para pagamentos de valores que não ultrapassam um determinado limite estabelecido por cada entidade federativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Esses limites são inferiores aos estabelecidos para precatórios e variam conforme a legislação local.

Portanto, também se diferenciam as RPVs das obrigações contratuais que se submetem à ordem cronológica de pagamentos dos contratos públicos.

Não existem uma ordem cronológica de requisições de pequeno valor, conforme disposto no art. 100, parágrafo 3º, da Constituição:

Constituição Federal, Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

§3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

Em síntese, o funcionamento das RPVs ocorre da seguinte forma:

Limites de Valor: Cada entidade federativa define um limite máximo para o que considera "pequeno valor", geralmente vinculado a múltiplos do salário mínimo vigente ou do teto do regime geral de previdência social.
Pagamento Rápido: As RPVs são pagas mais rapidamente do que os precatórios, em geral dentro do prazo de 60 a 90 dias após a expedição, sem necessidade de inclusão em listas anuais como os precatórios.
Ordem de Pagamento: As RPVs também devem ser pagas seguindo uma ordem cronológica, mas essa fila é mais curta e mais rápida em comparação com a dos precatórios.
Sem Acumulação Anual: Diferente dos precatórios, as RPVs não são acumuladas para pagamento anual. São processadas e pagas conforme são apresentadas ao longo do ano.

Posso impedir o pagamento de outros fornecedores com empenhos liquidados posteriormente?

O Enunciado n.º 35, aprovado na Plenária da I Jornada de Direito Administrativo, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal (CEJ/CJF) concluiu que “Cabe mandado de segurança para pleitear que seja obedecida a ordem cronológica para pagamentos em relação a crédito já reconhecido e atestado pela administração, de acordo com o art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993”.

Portanto, em tese, sim. É possível judicialmente evitar essa ilegalidade.

Infelizmente temos visto os Tribunais assumirem posição cada vez menos técnica, empregando ponderações que favorecem a Administração Pública, se descolando do mandamento da regra legal. O Poder Judiciário tem cada vez mais defendido visões de “interesse público”, em preponderância aos direitos individuais.

São exemplos da invalidação da pretensão judicial para evitar os atos ilegais de pagamentos em subversão da ordem cronológica de pagamentos:

A Súmula 269/STF veda o uso do Mandado de Segurança como ação de cobrança, o que se manifestaria pelo longo transcurso do tempo entre a liquidação da obrigação e o ajuizamento do Mandado de Segurança.
A Súmula 271/STF afirma que a "Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria". Contudo, é equivocado o uso dessa súmula no pedido judicial de observância da ordem cronológica, dado que o pedido é mandamental. É uma obrigação de “não fazer” imposta ao órgão público, para que se omita de violar a legislação.
A lei orçamentária prevê a alocação da obrigação em restos a pagar, de forma que a obrigação passaria a ter outro regime jurídico. Esse entendimento é um erro, dado que não há fundamento para excluir a obrigação da fila correspondente a obrigação ser inserida em restos a pagar.

Portanto, causa preocupação a complacência do Poder Judiciário em relação à violação da ordem cronológica de pagamentos, apesar da existência de sucessos nessa direção.

Aqui mesmo na Garrastazu Advogados já tivemos vários sucessos com o uso do Mandado de Segurança para impedir a subversão de ordem cronológica, como ferramenta acessória na negociação extrajudicial do inadimplemento.

A quebra da Ordem Cronológica impacta no Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato Administrativo?

Sim, a quebra da ordem cronológica de pagamentos pode impactar significativamente o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Este equilíbrio é um princípio fundamental dos contratos públicos no Brasil, assegurado pela Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) e pela Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos).

Esse equilíbrio refere-se à manutenção das condições efetivas sob as quais o contrato foi firmado, ou seja, a igualdade entre os encargos do contratado e as retribuições da administração para a execução do contrato.

É ele que permite que o contratado cumpra suas obrigações assumidas garantindo a justa remuneração prevista, o que inclui o pagamento em dia pelo serviço prestado ou pelo bem fornecido.

Alguns exemplos de transtornos causados pela quebra da ordem cronológica de pagamentos :

Fluxo de Caixa do Contratado: Atrasos nos pagamentos podem desestabilizar o fluxo de caixa do contratado, pois ele depende desses pagamentos para cobrir custos operacionais e administrativos. Se o contratado planeja suas finanças com base nos prazos de pagamento estipulados no contrato, qualquer atraso pode levar a dificuldades financeiras.
Custos Adicionais: A quebra da ordem cronológica pode forçar o contratado a buscar financiamentos externos para manter suas operações, o que gera custos com juros e pode alterar as condições inicialmente estabelecidas para a execução do contrato. Esses custos adicionais não estavam previstos no momento da licitação e podem afetar a formulação de preço do contrato.
Reequilíbrio Contratual: Segundo a legislação, se houver alterações substanciais que afetem a execução do contrato, o contratado tem o direito de solicitar um reajuste ou a revisão das condições contratuais para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro. A quebra da ordem cronológica, se resultar em prejuízos financeiros comprovados, pode ser um motivo válido para tal solicitação.
Qualidade e Eficiência: O impacto financeiro decorrente de atrasos no pagamento pode também comprometer a qualidade e a eficiência da entrega do serviço ou produto. Com recursos limitados, o contratado pode ser forçado a reduzir custos de maneiras que afetem negativamente o resultado final do projeto ou serviço.
Relação Contratual: A confiança e a boa-fé entre as partes são essenciais para a execução de contratos públicos. Atrasos frequentes e injustificados nos pagamentos podem afetar essa confiança e afetar a disposição do contratado em participar de futuras licitações.

É importante reforçar que são devidos Juros e Correção Monetária nos inadimplementos públicos, ainda que não estejam previstos no Contrato. Temos grande experiência na tentativa de diminuir as lesões decorrentes do inadimplemento público ao buscarmos a incidência de Juros e Correção Monetária em decorrência do inadimplemento público e em virtude da violação da ordem cronológica de pagamentos.

Somos Especialistas na Cobrança de Faturas Não Pagas da Administração Pública

A ordem cronológica de pagamentos é uma ferramenta crucial para garantir a justiça, transparência e eficiência nos pagamentos realizados pela Administração Pública. Seguir esta ordem não só cumpre a legislação vigente, mas também fortalece a confiança pública e a integridade na gestão dos recursos públicos. A violação dessa ordem pode resultar em sérias consequências legais e administrativas, reforçando a importância do seu cumprimento rigoroso.

São muitas as estratégias para evitar o inadimplemento público. Confira abaixo Corte de nosso Podcast sobre a matéria:

Em caso de inadimplemento, é muito importante contar com um time de especialistas na mediação da resolução do inadimplemento público. Para conhecer nossos serviços em Cobrança de Órgãos Públicos inadimplentes, acesse: